二者性质的不同从负责主体不同可以很清晰地看出来

假如把预算审议作为政治改革的主轴，有利于人大代表的专业化，因为怎样看懂各种数字报表和计算结果，需要专业知识和洞察力。审计是提高预算执行效率和加强行政内部监察的一种手段。

所以诉讼案件具有很高的社会关注度，会成为舆论热点。这意味着必须落实公开审理的原则，允许公民旁听诉讼案件(特别是大案要案)。也就是说，强势群体与弱势群体相对峙的格局以及解决利益和价值冲突的现实任务决定了政治体制改革已经无从回避。河南省新野县人民法院在2002年3月20日开庭审理、6月26日做出判决的案件中也引用了宪法教育权条款，为宪法司法化的实践从高级法院扩展到基层法院开创了先例，见《法制日报》2002年8月22日报道。(二)个人依法维权的诉讼 我国是人民当家作主的国家，主权在民，但人民怎么主张其权利，公民个人怎样享有当家作主的权利，都不是很清楚。

但毫无疑问，就职守属性而言，律师还是应该忠于客户的，应该成为真正值得当事人信任和委托的权利卫士，尤其是在刑事辩护案件中，更需要有那么一点为客户上刀山、下火海也在所不辞的胆识。第二，在法律共同体已经形成和巩固的基础上，再回过头来改造高度集中的权力结构，把普遍性价值与互相制衡的权力关系进行合乎宪政理念的重新组合，更准确地说是精心选择不同的宪法设计。(31) (三)立法中的法制统一维护问题 从文首全国人大常委会原副委员长王汉斌经彭真同志同意就海上交通安全法和统计法两个法律草案的修改问题写给国务院副总理万里的信中的内容，既可以非常清晰地看到将立法中涉及的问题分为法律问题与政策问题(信中所说的业务方面)的主张，也可以看到在实体上立法所涉法律问题的主要内容，即立法应确保法制的统一。

曾任英国首席法案起草专员的格兰维尔·拉姆爵士说，法案的实质内容、形式、政策和法律是不可能截然分开的(21)。③全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年，第122页。其次需要研究的是，立法中的法律问题在多大程度上受法工委的影响。(32)二是维护法律自身的价值体系，具体如，确保法律的合宪性、法律体系中被广泛接受与维持的基本原则(如法不溯及既往等)不被破坏。

涉及政策问题的18处修改：第一，涵盖了慈善法立法所要解决的主要政策问题：①定向募捐的规范问题(第21、28、29条(92)的两处修改)。四、立法区分为法律与政策问题的意义 立法中的法律问题与政策问题，在面对科学立法、民主立法、依法立法、党领导立法、人大主导立法等时，具体要求并不相同。

④第92条根据规章制定权限依据立法法规定删除县级以上人民政府民政部门依法制定慈善监督管理规章的职责。(86)法国宪法委员会行使合宪性审查又以事前审查著称，法律由国会通过后，总统尚未公布之前，视法律种类由宪法委员会强制审查或任意审查。并认识到法律问题与政策问题因性质不同而遵循不同规律，才能更为合理地指导立法活动，真正实现科学立法与民主立法的精细化，确保高质量的立法。五、立法区分为法律问题与政策问题的例析——以慈善法立法为例 本部分将从实体内容角度，以慈善法立法为例验证法律问题与政策问题的二分(限于篇幅程序部分的验证略去)。

(42) 美国关于立法的本质的各种理论认识，都是建立在立法是调整利益的政策制定基础上的。本文只是从相对技术的层面，对立法二分为法律问题与政策问题进行了探讨。参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期，第13、21页。第四种理论是审议理论，认为立法活动本质上就是一种审议，即各方通过立法过程对问题进行深入的辩论与审议，最终达成一个理性的决定。

(35)在这个意义上，立法是一种调整利益分配的政策制定活动。(61)同前注③，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著书，第171页。

第三，共4处为维护法律体系内在一致性问题，具体包括：①第16条不得担任慈善组织负责人的情形限定刑罚执行完毕未逾五年为故意犯罪。(49)同前注(44)，William N.Eskridge Jr.等书，第420页。

但不并能否认实践中已经事实上存在这样的做法。第二个层面是常委会国务院领导或其他机关领导(如军委领导、最高法院或最高检察院领导)。如十届全国人大常委会立法规划中的初级卫生保健法(十一届为基本医疗卫生保健法)未能完成的原因，是客观上无法提出政策方案造成的。(52)应当说，我国法学界在概念上对法律与政策进行严格区分以及学科上的这种划分，不能改变现代社会立法已经是政策制定最重要(甚至也是最主要)形式的客观现实，也不能改变立法程序启动(立法议程创建)应遵循政策议程设定规律的现实。(85)在芬兰，法律的合宪性最主要是通过在立法过程中的事先控制完成，而事先合宪性控制的主导机构是议会宪法法律委员会(Constitutional Law Committee)。⑧M.D.A.Freeman:LLOYD'S INTRODUCTION TO JURISPRUDENCE( ed.),Sweet Maxwell Ltd,1994,at 47. ⑨Thomas R.Dye,UNDERSTANDING PUBLIC POLICY( ed.),Pearson,2017,at 1-2,footnote 1 and 333; Christoph knill and Jale Tusun:PUBLIC POLICY:A NEW INTRODUCTION,Palgrave Macmillan,2012,at 3-5,14-37; Rod Hague and Martin Harrop,COMPARATIVE GOVENEMNT AND POLITICS:AN INTRODUCTION( ed.),Palgrave Macmillan,2013,at 342; Thomas A.Birkland,AN ITRODUCTION TO THE POLICY PROCESS:THEORIES,CONCEPTS,AND MODELS OF PUBLIC POLICY MAKING( ed.),M.E.Sharpe,at 139;刘涧南：《政策定义辨析》,《理论探讨》1992年第1期,第52-56页。

(92)除非另行说明，条文序号为2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》的条文序号。⑦有权决定不公开信息的主体删除了受益人但增加慈善信托的委托人(76条)。

例如，基于限制行为能力人在民法上实施民事行为的法律效力(是一种法律论证)而得出这样规定是为了更好地尊重未成年人的自主意识(58)，立法时对限制行为能力人年龄起点下调带来的学校等教育机构的儿童安全监护注意义务的调整(政策问题)只字未提，并不妥当。相关建议可能并没有对立法活动中的政策问题决策提出更好的机制，相反却损害了法工委对立法中法律问题的处理应承担的功能。

当我们认识到立法程序启动的本质是政策制定过程中的议程设定时，就会发现它并不是关于法案提出权的法律问题。当部分基于大部分法律是由国务院相关职能部门提案并负责起草而认为政府部门强势主导立法(60)，并为人大主导立法提出综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草的药方时(61)，可能并没有充分考虑到法律草案起草过程中的政策形成(区别于作为法律问题的法律草案起草)需要业务主管部门的经验、知识和信息，而不仅仅是法律技艺。

部分地方人大制定立法规划向公众征集项目就是这样一个努力与尝试。(69)从对美国司法审查的批评就能看出来，批评认为法官不具有民选基础、也没有民主负责性(democratic accountability)，它通过司法审查制定政策影响社会，不具有正当性基础。(75)李雅琴：《论立法规划的性质》，《河北法学》2010年第9期，第80-84页。(51)为此，专门研究立法议程创建的博士学位论文，只能从法律制度与公共政策的内涵具有核心相似性，都是公共事务管理的规范和准则。

又如前引许章润的文章亦是如此，同前注(14)，许章润文，第2-8页。更为激进的观点认为，对于重要立法来说，美国总统甚至是唯一的动议者。

第五部分则是以慈善法立法为例介绍这种二分及其价值。在这个意义上，立法的本质亦是一种处理利益调整的政策制定活动。

⑤慈善信托受托人从金融机构缩小为信托公司(第46条)。最直观地说，法律草案起草应处理好与现行法律的关系，如对于同一个事物的描述，应与现有法律一致。

在立法规划的编制过程中，存在着立法机关工作机构(现为法工委为主)、各立法提案主体(全国人大各专门委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会、对全国人大代表议案的考虑)、国务院各部门(政策执行部门)、地方政府、专家学者(但相对局限于法律专家)、社会舆论(对媒体立法需求报道的整理)、党中央等的参与、讨论、妥协等。(71)姜涛：《立法事实论：为刑事立法科学化探索未来》，《法制与社会发展》2018年第1期，第115页。(34)彭真同志说，立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。三、立法中的政策问题 (一)立法的本质是一种调整利益的政策制定 立法并不是一个法律起草机构的静态文本输出，而是一个动态的社会和政治过程。

(15)462 U.S.919(1983). (16)同上，第923-928页。进入专题： 立法程序 法律草案起草 法制统一维护 。

理论上对立法规划的性质是什么，迄今尚没有出现一个有说服力的共识性观点。⑤那么，这种视立法主要为法律活动的倾向，是否合理呢？ 陈斯喜认为，我国的立法协调，通常在三个层面进行：第一个层面是专门委员会和法制工作机构，即法律委员会和有关专门委员会、法制工作委员会和国务院法制办。

(25)更进一步地说，法案起草专员……更是我们法律秩序传统价值的体制内守护者，如法不溯及既往、授权的审慎运用、尊重人民自由等。并且在立法规划权限体系中确立全国人大常委会立法规划权的至上性……(79) 那这样的认识与建议合理吗？从它的编制过程和作用角度，虽然立法规划编制过程可能也可以解决部分法律问题(80)，但似乎把立法规划作为立法程序启动中的一种，定性为政策制定过程中的议程设定更符合它的本质，据此提出的完善建议才可能更合理一些。